易百科:中国的"行政成本"

衡量一个政府规模大小是否合适,不仅需要看其绝对数量,而且要看其投入与产出,即投入的行政成本和产出的公共服务的数量和质量。但中国政府高企的行政成本和管理费用一向为世人所诟病。中国的政府究竟投入了多少?又产出了多少呢?

中国的行政投入

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1990年代以来,中国政府运行的显性成本占财政支出的总比重几乎都在10%以上,而且大部分年份增速超过15%,远远高于同期GDP的增长增速。

中国行政管理费用占财政总支出的比重是逐步上升的,1980年占5.43%,1985年占6.51%,1990年占9.83%,1996年高达13.11%。部分专家认为,1995年的行政管理费用比1978年的行政管理支出增长了19倍。

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其他国家包括发达国家、发展中国家和转型国家,行政事业经费占财政支出的比重普遍低于中国,日本、法国、英国、德国、美国、加拿大大分别为3.62%、6.67%,7.59%,8.83%、9.42%和10.235%。

财政部没有公开过中国的行政成本数据,一般认为,财政预算科目中的“一般公共服务支出”大概等同于行政成本和管理费用,以2009年为例,地方一般公共服务支出的金额为8080亿元,占地方财政总支出61044亿元的13.2%。

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除了正式的“一般公共服务支出”外,还有隐藏在其他科目中的“三公”消费也是行政成本的重要组成部分。曾经有学者提出了三个3000亿的说法,即公款出国3000亿元、公款招待3000亿元和公务用车3000亿元,并认为中国的行政成本多年来高居世界第一,行政管理费用支出占财政支出的比重远远超过美国、法国、日本等国家。

行政支出的增长

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行政成本和管理费用不仅规模大,而且增速快。对于公职人员的待遇和成本,曾经担任过公职的慢牛资本董事长张化桥发明了一个“科长指数”。他在1986-1989年间在中国人民银行总行当主任科员(也就是科长),当时每月工资52元,加上副食品补贴和免费的单身宿舍及医疗保障,综合价值大约是每月130元。而到2013年,同样一个科长的综合价值大约是15000元。也就是说,这25年来老百姓供养一名科长的费用,每年大约以20.9%的复合比例增长。

中国经济改革开放30年,前20年的年均通胀率约为7%,第三个10年的年均通胀率仅为2%,整个30年的年均通胀率约为5.5%。扣除通货膨胀之后,一名科长每年消耗的经费以15.4%的速度增长,约为GDP年均增速9.7%的1.5倍。

中国巨额行政支出下的产出

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中国公共服务尽管近两年获得不少进步,建立了全覆盖的医保和养老保险体系,但是公共服务的水平和质量都仍然很低。

城市化可以作为衡量一国提供公共服务水平的指标。尽管中国城市化率按照常住人口计算已经达到了2012年的51%的水平,但是城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中,蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇,不能真正融入城市社会,不能享受附着在户籍上的、城镇居民独享的福利待遇,包括医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。

换句话说,只有35%的中国人口能够享受较为全面的公共服务,而财政供养率与中国较为接近的美国、日本、德国等国家,其城镇化率分别为82%、66%和74%。这些国家都采取了有效措施,保障不同区域的公民,包括城市以外的居民均能享有平等的公共服务,其涵盖就业、养老、公共教育、公共医疗、公共住房等的基本公共服务体系,也让中国望尘莫及。

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除了覆盖面之外,中国公共服务的质量和其他国家也难比肩。国务院发展研究中心宏观部、中国社会科学院2007年曾经合作发布了《中国公共服务报告2006》。该报告认为,中国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”,对地方政府“基本公共服务综合绩效等级”进行的评比结果显示,优秀等级空缺,北京和上海属于良好等级,天津、浙江、广东、江苏位于一般等级,其他省级市则属于不足。

中国"官多兵少"的行政体系

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《中国公务员》杂志刊登过一篇文章,批判公务员构成中的“官多兵少”现象,称个别地区和部门“不按规定程序报批”和“突破规定的规格和职数限额”设置领导和非领导职务,有的县竟出现500多位科级干部,有的乡镇出现一正九副以上的乡镇长,甚至在编制确定、人员不完全到位的情况下,出现了几乎“全员皆官”的现象。

“官多兵少”导致的结果是,真正服务于公众的公职人员少,后勤人员即服务于公职人员这个群体自身的人员太多。中山大学哲学系副教授何博传在《山坳上的中国》一书中提到,中国各级行政机关工作人员,约有1/3是后勤服务性的,实为世界所罕见。

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中国财政供养人员结构性过剩的另一表现是各级政府机构上下对口,重叠设置。对比英、美等西方国家,其不同级别政府的职责构成,基本上每一级政府只管特定的事情,事权划分清晰,各自负责,谁决策谁执行,谁管的事情出了问题就找谁负责,不会到别的层级去推卸责任。而中国几乎每一级政府都保持相同的机构,每一个机构都希望从下一级政府找到自己的腿。比如军事问题,中央有军委和国防部,各级地方对应设立武装部;再比如外事问题,中央有外交部的统一领导,各级对口设立外事办,人员浪费显而易见。

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